建设项目一直是我国环境管理的重点，正确理解“建设项目”，有利于我们了解建设项目环境管理的边界，做到“法无授权不可为”。

1979年《环境保护法（试行）》，首次把对建设项目进行环境影响评价作为法律制度确立下来。就现行法律法规而言，《环境影响评价法》规定我国对规划和建设项目实施环境影响评价制度；《建设项目环境保护管理条例》则明确对建设项目实施环境管理。

1、不同法律文本下，“建设项目”的涵义不同吗？

从计划经济年代开始，我国就对“建设项目”进行投资管理。目前，建设项目被分为政府投资项目和企业投资项目两大类，政府投资项目采用审批制，企业投资项目分不同类别适用核准和备案，主要的投资管理部门为发改委和经信委。对建设项目而言，同时配套有相关的管理目录，比如目前适用的目录有《政府核准的投资项目目录》（2016年本）。

建设项目对政府管理部门而言是一个通俗的术语，纳入政府投资管理名录的项目都是建设项目，不管是新建、改建、扩建还是技改项目。对建设项目而言，在项目开工建设前，除取得环评和项目投资审批文件外，通常还需要取得规划、用地、节能、水利、地质、安全等多个部门的审批文件。

由此可见，《环境影响评价法》《建设项目环境保护管理条例》中“建设项目”的范畴应是一致的。

2、环保部门对“建设项目”的认识经历了一个怎样的过程？

原国家环境保护总局《关于执行建设项目环境影响评价制度有关问题的通知》（环发〔1999〕107号，已失效）对建设项目的范围进行过如下解释：“《条例》所称的‘建设项目’是指：固定资产投资方式进行的一切开发建设活动，包括国有经济、城乡集体经济、联营、股份制、外资、港澳台投资、个体经济和其他各种不同经济类型的开发活动。按计划管理体制，建设项目可分为基本建设、技术改造、房地产开发（包括开发区建设、新区建设、老区改造）和其他共四个部分的工程和设施建设。对环境可能造成影响的饮食娱乐服务性行业，也属《条例》管理范围。”除额外增加的对饮食娱乐服务性行业的管理外，该通知将“建设项目”明确限定为“以固定资产投资方式开展的一切开发建设活动”。

对于该通知所扩充的“对环境可能造成影响的饮食娱乐服务性行业”实施环境管理要求，国务院法制办在给最高法行政审判庭的《全国人大法工委关于环保评价许可是否颁发个体工商户营业执照前置条件问题的复函》（国法秘函〔2006〕403号）明确，全国人大法工委认为：“公民个人租赁住宅楼开办个体餐馆的，不属于环境影响评价法第16条第三款关于‘建设项目的环境影响评价分类管理名录’规定中的‘建设项目’。”

最高法行政审判庭在《关于工商行政管理部门审查颁发个体工商户营业执照是否以环保评价许可为前置条件问题的答复》（〔2006〕行他字第2号）对此做了进一步沿引，并作为法院系统审判同类案件的参考依据。

环境保护部办公厅在《关于租赁住宅楼从事餐饮业执行环境影响评价制度和“三同时”制度有关意见的复函》（环办政法〔2017〕25号）也对之前观点进行了更改，明确：公民个人租赁住宅楼开办个体餐馆，不属于环境影响评价法第十六条第三款关于“建设项目的环境影响评价分类管理名录”规定中的“建设项目”。

环境保护部2016年制订的《..建设项目环境影响评价分类管理名录..（征求意见稿）》中第一次在名录中明确：“纳入本名录中建设项目，是指在开发建设、运营和退役过程中，人类活动导致环境要素发生变化（包括有利和不利）的开发建设工程。”

对于未纳入环评管理的建设项目或经营项目，环保部门也可能通过制定符合地方实际的环境管理制度预防其可能对环境造成的负面影响。

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